A Organização Mundial do Comércio (OMC): O Desafio Global do Novo Multilateralismo

Convém termos presente que já não vivemos um mundo bipolar em que o equilíbrio de Pareto era definido entre duas grandes forças que se tentavam reposicionar face aos desafios de um mundo globalizado e bipolar.

Vivemos, sim, num sistema conhecido por um Novo Multilateralismo pós-bipolar, em que se destacam os seguintes pontos:

1º A noção de Comunidade Internacional e, em particular, a Organização das Nações Unidas (ONU) são responsáveis pela protecção dos direitos dos indivíduos – acima de tudo e de todas as fronteiras;

2º O Regionalismo, que se tornou num elemento estruturante do sistema internacional considerado no seu conjunto;

3º O emergir de uma sociedade civil de que todos nós fazemos parte à escala global e que, de uma forma ou de outra, pretende ter uma posição actuante e não de mero espectador face aos desafios mundiais/globais, ou seja, à escala planetária.

Este Novo Multilateralismo coloca-se para além da soberania dos Estados e altera o seu papel no Sistema Internacional.

No plano conceptual, o Multilateralismo refere-se a uma metodologia, isto é, significa uma forma de negociação entre todos os participantes. Por exemplo, a crescente participação dos actores na sociedade civil na tomada de decisões a nível internacional faz com que os Estados tenham que partilhar a sua autoridade com outros agentes.

Após esta breve introdução sobre o Novo Multilateralismo, farei agora uma abordagem concisa da Organização Mundial do Comércio (OMC ou WTO – World Trade Organization, em inglês) e finalizarei com umas breves alusões à conhecida Ronda de Desenvolvimento ou Ronda de Doha.

O que é a OMC? Em que contexto surgiu e quais os seus principais objectivos?

No rescaldo da 2ª Guerra Mundial, tiveram lugar várias Conferências que visavam a criação de uma Organização Internacional do Comércio. O passado recente tinha ensinado que na génese das guerras militares estariam guerras comerciais e que estas seriam provocadas por direitos aduaneiros elevados. Na última Conferência – mais conhecida por Conferência de Havana – participaram 56 países, dos quais 30 eram Países em Desenvolvimento. Foi então concluído um projecto de Carta constitutiva do que se pretendia ser a Organização Internacional do Comércio, a qual iria funcionar como uma Instituição Especializada das Nações Unidas cujo principal objectivo seria a organização das relações comerciais internacionais em moldes verdadeiramente inovadores. Muito ambiciosa no seu âmbito, tinha artigos dedicados a temas como o emprego e actividades económicas, desenvolvimento económico, práticas comerciais restritivas, acordos intergovernamentais sobre produtos-base e resolução de diferendos, entre outros. Estando os Países em Desenvolvimento em maioria, conseguiram impor a possibilidade de, em circunstâncias específicas, se adoptarem restrições quantitativas ou sistemas preferenciais, abrindo uma brecha nos princípios da reciprocidade e da não discriminação.

No entanto, a Carta de Havana nunca chegou a entrar em vigor pois não recolheu o apoio mínimo de 20 governos. Aliás, os próprios EUA, inicialmente seus grandes defensores e mentores, não a chegaram a ratificar.

Entretanto e paralelamente, 23 países negociaram durante a Conferência de Genebra uma redução substancial das barreiras ao comércio então vigentes. Para esse efeito, aproveitaram o capítulo IV (política comercial) do projecto da Carta de Havana, a que introduziram algumas alterações. Estava assim criado o GATT (General Agreement on Tariffs and Trade ou, em português, Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio). O GATT entrou em vigor no dia 1 de Janeiro de 1948 e deveria regular o comércio internacional até à entrada em vigor da Carta de Havana. Desde essa data até 1 de Janeiro de 1995 (data da entrada em funções da OMC), acabou por ser o GATT o regulador do comércio mundial.

Não obstante 11 das 23 Partes Contratantes originárias do GATT de 1947 serem Países Em Desenvolvimento, no momento da sua entrada em vigor, o artigo XVIII: “Auxílio de Estado a Favor do Desenvolvimento Económico”, constituía a disposição especial a favor dos Países em Desenvolvimento, nela se reconhecendo a necessidade de se preverem facilidades adicionais em matéria de medidas de protecção em relação às partes contratantes cuja economia não pudesse assegurar à população senão um fraco nível de vida e se encontrasse nos primeiros estádios do seu desenvolvimento.

Em 1955, o GATT sofreu algumas alterações, em particular o seu artigo XVIII. No essencial, este artigo passou a reflectir, do ponto de vista da política económica, o facto da substituição das importações constituir para a maioria dos países pobres a estratégia preferida de desenvolvimento económico. Também em 1955, realizou-se a Conferência de Bandung , na Ilha de Java, na Indonésia, em que participaram 29 Estados e 30 movimentos de libertação nacional, na qual o problema do subdesenvolvimento apareceu em grande destaque e se colocou em causa o princípio da não discriminação. Na altura entendia-se que o GATT não tinha em conta os problemas dos países subdesenvolvidos e daí a sua apelidação de “a rich men’s club” .

Não satisfeitos com a revisão do Acordo Geral de 1955, as partes contratantes nomearam um grupo de peritos presididos por Haberler, para analisar problemas específicos dos Países Em Desenvolvimento.

Publicado em 1958, o Relatório Haberler constituiu o ponto de viragem nas relações do GATT com os Países Em Desenvolvimento, sendo necessário ligar a ajuda ao desenvolvimento à abertura de oportunidades comerciais em relação aos produtos agrícolas e manufacturados produzidos pelos Países em Desenvolvimento.

Posteriormente, sob a pressão dos Países em Vias de Desenvolvimento, utilizando para tal a recém criada Conferência das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento – CNUCED ou UNCTAD –, as Partes Contratantes aditaram ao Acordo Geral a parte IV, intitulada “Comércio e Desenvolvimento”, que começou a ser aplicada pelas partes contratantes em Fevereiro de 1965.

Ao reconhecer o estatuto jurídico diferenciado a favor dos Países Em Desenvolvimento no seio do GATT, a Parte IV foi considerada a primeira grande vitória dos Países Em Desenvolvimento. Mais, ao instituir um regime de dualidade de normas nas Relações Comerciais Internacionais, a Parte IV do GATT contribuiu grandemente para o nascimento do chamado Direito Internacional do Desenvolvimento. De facto, a Parte IV consagrou o princípio da não reciprocidade, nos temos do qual:

Artigo XXXVI, nº8

“As Partes Contratantes Desenvolvidas não esperam reciprocidade pelos compromissos tomados por elas nas negociações comerciais quanto à redução ou remoção dos direitos aduaneiros e de outros obstáculos ao comércio das Partes Contratantes menos desenvolvidas”.

Além disso, o Princípio da Reciprocidade manteve-se nas relações comerciais que os países em desenvolvimento estabeleceram entre si. Consagrava-se assim o princípio da dualidade de normas no GATT.

Passaram-se bastantes anos de funcionamento do GATT, ao longo dos quais se foi assistindo a alguma erosão das regras comerciais bilaterais (por exemplo, proliferaram os sistemas preferenciais e os obstáculos não pautais), tendo-se também concluído pela insuficiência deste mecanismo, nomeadamente pela não regulamentação sobre um sector em grande crescimento no comércio internacional como o dos serviços e pela marginalização da agricultura e dos têxteis relativamente às regras comerciais multilaterais. Foi nesse seguimento que, no início da década de 80, Arthur Dunkel, o então Director-Geral do GATT, nomeou um grupo de peritos chefiados por Fritz Leutwiler para analisar o estado do sistema de comércio internacional, interpretá-lo e sugerir linhas de actuação para responder aos desafios do comércio global. As principais conclusões desse grupo de trabalho foram de que a abertura do comércio internacional era a chave para um crescimento sustentável; num sentido oposto, as restrições e o proteccionismo constituíam um verdadeiro travão à capacidade das economias tirarem partido das novas tecnologias e, consequentemente, de crescerem.

No dia 20 de Setembro de 1986, iniciou-se em Punta del Este, no Uruguai, um ciclo de negociações – Uruguay Round – que veio a revelar-se como o maior avanço no multilateralismo até então alcançado. As negociações envolveram mais de 120 governos e os seus resultados ocuparam cerca de 26.000 páginas de textos legais e de compromissos nacionais. Apesar de ter durado o dobro do tempo inicialmente previsto , as partes contratantes chegaram a um consenso sobre serem parte de um novo sistema de comércio internacional e da sua estrutura institucional, a OMC .

Após esta longa gestação, entrou em vigor no dia 1 de Janeiro de 1995 a Organização Mundial do Comércio (OMC) e os respectivos anexos.

Passemos agora a analisar os objectivos políticos da OMC. Para tal, devemos ir à raiz dos princípios enumerados no GATT 47, mais precisamente ao próprio Preâmbulo da OIT ou Carta de Havana, na medida em que influenciou o GATT.

Do Preâmbulo do GATT, destacarei alguns dos pontos fundamentais:

“… elevar os padrões de vida, pleno emprego, progresso económico … utilização plena dos recursos naturais mundiais disponíveis e expansão da produção e troca de bens. Com o firme propósito da prossecução de tais objectivos… eliminação da discriminação no comércio internacional”.

Ora, o Preâmbulo da OMC utiliza a maior parte da terminologia do GATT e acrescenta-lhe alguns objectivos. Para o ilustrar, seguem-se algumas passagens :

“As Partes do presente Acordo reconhecem que as suas relações no campo do comércio e no plano económico devem ser conduzidas por forma a permitir um aumento do nível de vida, assegurando o pleno emprego e um crescimento contínuo… com vista à expansão da produção e do comércio de bens e serviços, permitindo a utilização óptima dos recursos naturais com o objectivo de obter um desenvolvimento sustentável, e ao mesmo tempo permitindo proteger e preservar a natureza, e encontrar a melhor maneira de o fazer com respeito pelas particulares necessidades e preocupações, consoante o estádio de desenvolvimento de cada um. Reconhecendo ainda que são precisos fazer esforços positivos para assegurar que os países em desenvolvimento e, entre eles, em particular, os menos desenvolvidos… resolvemos desenvolver e integrar um sistema de comércio internacional mais positivo… que vá de encontro aos objectivos delineados por este sistema multilateral”.

Podemos, pois, observar que estão aí expressos mais objectivos, em particular os que têm a ver com o ambiente, com o desenvolvimento sustentável, com a redução da pobreza no mundo de uma forma mais enfática e com o objectivo institucional de desenvolvimento mais efectivo e duradouro à luz do sistema de comércio multilateral.

A OMC numa encruzilhada

A importância da OMC para as nações do mundo é elevada. Não fosse esse o caso, o número dos seus Membros não seria tão elevado. A Rússia é a única grande economia que ainda não pertence à OMC. No entanto, foi concluído, em Novembro de 2006, um acordo bilateral com os EUA sobre as condições da sua entrada na OMC, que estava em negociação desde 1994, e que suprime um dos últimos obstáculos ao acesso de Moscovo à organização mundial.

Para os Países em Desenvolvimento , a OMC é o palco ideal para pressionar os Países Desenvolvidos no sentido da liberalização dos respectivos mercados nos sectores que mais lhes interessem.

Na altura da feitura deste artigo, encontramo-nos numa situação de suspensão do mais recente ciclo de negociações – Ciclo de Desenvolvimento de Doha, Qatar – iniciado em 2001.

A Agenda para o Desenvolvimento de Doha surgiu como uma oportunidade especial de retirar milhões de pessoas da pobreza e criar novas oportunidades económicas alargadas para milhões de outras pessoas, através do aumento dos fluxos comerciais dos bens e serviços agrícolas e industriais.

Os objectivos a prosseguir pela Ronda de Doha (ou Ronda do Desenvolvimento) foram no sentido do comércio e do desenvolvimento serem pautados pela abolição das barreiras pautais e não pautais ao comércio de bens e serviços; por ajudas financeiras; pela facilidade de acesso ao mercado, sobretudo dos bens agrícolas, estimulando o desenvolvimento através dos fluxos comerciais; pela redução dos subsídios agrícolas, especialmente dos que distorcem o comércio. Tudo isto para além dos países desenvolvidos abrirem mais os seus mercados, uma vez que se manifesta imperioso intensificar o comércio Norte-Sul.

Contudo, a Ronda fracassou e os 149 países membros da OMC decidiram, em 27 de Julho de 2006, congelar oficialmente as negociações para liberalizar as trocas comerciais, bloqueadas pelas rivalidades, aparentemente intransponíveis, entre as grandes potências económicas.

O Director-Geral da OMC, Pascal Lamy, pediu aos países membros para olharem em volta e avaliarem as verdadeiras proporções do problema antes de se voltarem a sentar à mesa.
O
Conselho Geral da OMC decidiu suspender as negociações sem marcar data para o reinício das conversações. Entretanto, o fracasso da Ronda de Doha acelerou a celebração de acordos bilaterais preferenciais e reavivou o interesse pelas grandes iniciativas pan-regionais.

Talvez seja a hora de repensar certas regras da OMC, tais como o facto de todas as decisões terem de ser tomadas por unanimidade – por isso, teoricamente, qualquer membro pode bloquear uma decisão – ou a regra do “single undertaking” , ou seja, há acordo sobre tudo ou não há acordo sobre nada.

E agora?
O Secretário-Geral para o Comércio e Desenvolvimento, Peter Mandelson, sugere avançar com um pacote de ajuda ao comércio, criar um novo enquadramento para a ajuda técnica ao comércio para os Países Menos Desenvolvidos, procurar propostas específicas sobre tratamento Diferencial e Especial e melhorar o sistema de resolução de conflitos para que os Países Em Desenvolvimento os possam utilizar mais facilmente.

Assim se poderá concluir que esta pausa pode ser muito útil para um período de reflexão e reforma da própria organização.

E Portugal?
O multilateralismo, tal qual o defini no início deste artigo, parece ser a forma mais hábil e inteligente de resolver algumas das questões que se colocam à comunidade internacional, Portugal incluído.

Sendo Portugal um país de reduzida dimensão, sem capacidade para unilateralmente impor os seus pontos de vista ou fazer defender os seus interesses nacionais, necessita acima de tudo de Organizações Internacionais e do Direito Internacional para garantir que os seus interesses e direitos sejam respeitados pelos outros Estados e os seus pontos de vista e opiniões sejam ouvidos e considerados. Sem o Direito Internacional e sem as Organizações Internacionais em que participamos, seríamos um pequeno país de menos de 10 milhões de habitantes.

O interesse estratégico português está no reforço dos instrumentos que nos permitam defender os nossos pontos de vista, sermos considerados no sistema internacional e vermos os nossos direitos protegidos.

Acontece que as Organizações Internacionais são aquilo que os Estados querem que elas sejam e, se concordarmos com a necessidade de reformar muitas delas, depende da vontade dos membros dessas organizações fazê-lo.

A Portugal interessa que o sistema multilateral seja regulado pelo direito, pela diplomacia e pela cooperação, ou seja, na esteira do multilateralismo.
Vamos ter esperança que, em vez do augúrio de Pascal Lamy aquando a suspensão da Ronda: “Hoje somos todos perdedores”, venhamos a poder afirmar no futuro (próximo): “Seremos todos vencedores”.

Luís Janeiro
Mestre em Gestão Internacional; economista; licenciado em Administração e Gestão de Empresas; docente universitário

Bibliografia:
● OMC – de Doha a Hong-Kong: do lançamento da Rodada ao impasse atual nas negociações do comércio internacional , Professora Doutora Vera Thorstensen
● Regularizar e Democratizar o Sistema Global, uma parceria para o século XXI, Ed.Principia

● O Novo Multilateralismo, Perspectiva da União Europeia e do Mercosul, Fórum Euro-Latino Americano (Relatório)
● O Sistema GATT/OMC, Pedro Infante Mota, Ed. Almedina

● Regionalism and Multilateralism after the Uruguay Round, Paul Demart, Jean François Bellis, Gonzalo Garcia Jiménez, Inter University Press
● Imprensa nacional: jornais da especialidade.
Diário Económico, sexta-feira, 23 de Junho de 2006
Diário Económico, sexta-feira, 28 de Julho de 2006
Diário Económico, quarta-feira, 12 de Julho de 2006
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Diário Económico, terça-feira, 5 de Setembro de 2006, exclusivo de Financial Times, Guy de Jonquiers, tradução de Ana Pina

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